Sommario: 1. L'evoluzione storica dell'impianto sanzionatorio; 1.1 La Legge sulle espropriazioni de 1865; 1.2 La Legge di Napoli e i primi interventi in materia di edilizia popolare; 1.3 La Legge urbanistica n. 1150 del 1942; 1.4 Gli anni '50 , ' 60 e il progetto "Sullo"; 1.5 La "Legge Ponte" del 1967; 1.6 Corte Costistituzionale, sentenza del 29/5/1968, n. 55; 1.7 La Legge "Bucalossi" e la Corte Costituzionale, sentenza del 30/1/1980, n. 5; 1.8 ... il tempo del condono...;1.9 Il T.U. dell'edilizia D.P.R. 380/2001; 2. I reati edilizi (art. 44 T.U. DPR 380/2001); 2.1 L'art. 44, lett. a): difformità parziale, totale e variazione essenziale; 2.2 L'Art. 44 lett. b) T.U. D.P.R. 380/2001; 2.3 Art. 44 lett. c) del T.U. D.P.R. 380/2001.

1. L'evoluzione storica dell'impianto sanzionatorio
Il vigente impianto sanzionatorio penale posto a tutela di una corretta attività edilizia ed urbanistica è il frutto di una complessa evoluzione normativa strettamente legata alle situazioni storiche, di natura contingente e strutturale, del nostro Paese.
Per questo motivo un breve esame storico della materia può rappresentare un punto di partenza privilegiato per meglio comprendere gli aspetti più caratteristici della vigente disciplina sanzionatoria.
1.1 La Legge sulle espropriazioni de 1865
Risalgono al 1865 le prime rilevanti ed organiche normative in materia urbanistica. In tali fonti, tuttavia, l'edilizia occupò un ruolo secondario rispetto al perseguimento di altri scopi, in particolare sanitari, ritenuti di maggiore importanza. La prima legge degna di nota è la n. 2359 del 1865 intitolata "Legge sulle espropriazioni per causa di utilità pubblica" che nel prevedere da un lato dei piani regolatori per l'edilizia e dall'altro dei piani di ampliamento manifestò chiaramente una visione dell'intervento pubblico diretto esclusivamente al controllo edilizio all'interno degli abitati. La legislazione di questi anni non ebbe molto successo e la sua applicazione fu estremamente ridotta.

1.2 La Legge di Napoli e i primi interventi in materia di edilizia popolare
Il legislatore continuò negli successivi ad intervenire adottando, con provvedimenti speciali, i piani urbanistici per le città più rilevanti e il 15 gennaio 1885 venne adottata la legge n. 2892 «Risanamento della città di Napoli», più conosciuta come "Legge di Napoli", con l'obiettivo di predisporre il risanamento dell'abitato attraverso la dichiarazione di pubblica utilità e attraverso un nuovo approccio alla questione espropriativa. Nel frattempo, iniziarono ad emergere le problematiche connesse al fenomeno dell'industrializzazione e dell'urbanesimo. Risalgono a questi anni, infatti, i primi interventi pubblici organici in materia di "edilizia popolare". Tale iniziative legislative vennero adottate con cospicuo ritardo rispetto agli altri Paesi d'Oltralpe dove la rivoluzione industriale aveva già profondamente modificato le vecchie città trasformandole in centri urbani di enormi dimensioni andando ad influenzare in modo sensibile il già fiorente marcato edilizio1. Negli anni successivi l'ambiente assunse sempre più un ruolo di rilievo tanto da essere approvate alcune leggi dirette a tutelare ed individuare i beni di interesse storico, artistico o paesistico, controllarne l'uso ed eventualmente reprimerne gli abusi. Gli argomenti affrontati, naturalmente, rispecchiavano gli interessi storici contingenti strettamente connessi al tipo di economia del tempo (si pensi ad esempio ad argomenti come le miniere o l'agricoltura)2.

1.3 La Legge urbanistica n. 1150 del 1942
Il 17 agosto 1942, durante la seconda guerra mondiale ed in un periodo di estrema difficoltà per l'Italia, venne varata la Legge n. 1150, c.d. "Legge urbanistica" con l'ambizioso obiettivo, indicato nell'art. 1, di disciplinare l'intero assetto ed incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico nel territorio del Regno ed, inoltre, di porre sotto la vigilanza del Ministero dei lavori pubblici l'attività urbanistica allo scopo di assicurare, nel rinnovamento ed ampliamento edilizio delle città, il rispetto dei caratteri tradizionali. La Legge n. 1150 del 1942 nacque, così, all'ombra dell'ampio fermento culturale e scientifico che ruotò attorno alla progettazione e realizzazione di ambiziose opere urbanistiche che avrebbero dovuto rappresentare il simbolo più visibile di un'intera epoca della storia italiana. Andando ad analizzare il dato tecnico normativo, si può rinvenire che il cuore della legge del 1942 si trova all'interno del Titolo II "Disciplina urbanistica" sintetizzato nel principio sancito nell'art. 3 "La disciplina urbanistica si attua a mezzo dei piani regolatori territoriali, dei piani regolatori comunali e delle norme sull'attività costruttiva edilizia, sancite dalla presente legge o prescritte a mezzo di regolamenti". Con la predetta legge, infatti, vennero istituiti i Piani Regolatori Generali che dovevano prendere in considerazione la totalità del territorio comunale e non solo l'abitato urbano. Un ulteriore aspetto di novità della legge n. 1150 del 1942 è l'introduzione dell'istituto della licenza edilizia per mezzo del quale chiunque avesse voluto eseguire nuove costruzioni edilizie ovvero ampliare quelle esistenti o modificarne la struttura o l'aspetto nei centri abitati ed ove esista il piano regolatore comunale avrebbe dovuto chiedere apposita licenza al podestà del comune3. La legge urbanistica del 1942 introdusse, inoltre, nell'ordinamento giuridico italiano alcune fattispecie penali che trasfuse, anche con modifiche nelle leggi successive, divennero le figure tradizionali dell'illecito edilizio, si tratta dei casi di cui alla lett. a) e b)4 dell'art. 41. Il caso della lett. a) fu diretto a sanzionare con l'ammenda la violazione del divieto stabilito nell'art. 28, primo comma5, relativo alla lottizzazione senza autorizzazione ovvero per l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive disposte nell'art. 32, primo comma6. E' necessario chiarire che la "lottizzazione senza autorizzazione" del vecchio articolo 28 non corrisponde alla "lottizzazione abusiva" come oggi viene intesa. «L'articolo 28 diceva che non era possibile lottizzare senza autorizzazione, ma aveva in mente una lottizzazione - come diceva anche il manuale di Testa - a valle della strumentazione urbanistica: quindi era un'operazione tecnica di dettaglio, di scarsa importanza, se vogliamo, di minore importanza, e quindi sanzionabile anche con una semplice ammenda»7. Il caso della lettera b) era, invece, diretto a punire con l'arresto e l'ammenda chiunque avesse iniziato dei lavori senza licenza o proseguito gli essi nonostante l'ordine di sospensione dato dall'autorità nei casi preveduti dall'art. 32, terzo comma8.

1.4 Gli anni '50 , ' 60 e il progetto "Sullo"
Il periodo successivo alla seconda guerra mondiale non rappresentò per l'Italia un'occasione di razionalizzazione dello sviluppo urbano ma divenne, al contrario, un periodo di crescita selvaggia e non controllata dell'attività edilizia. Gli anni '50 rappresentarono un periodo di speculazione edilizia e di perdita di controllo del territorio da parte dello Stato che con la Legge 27 ottobre 1951, n. 1402 "Modificazioni al decreto legislativo 1° marzo 1945, n. 154, sui piani di ricostruzione degli abitati danneggiati dalla guerra" non fece altro che aggravare ulteriormente una situazione già esasperata9. Per quanto riguarda l'edilizia economica e popolare nel dopoguerra si sono succedute diverse fonti legislative con l'obiettivo di porre rimedio ai gravi disagi arrecati dalla guerra10. Nel 1962 il Ministro dei Lavori Pubblici Fiorentino Sullo propose un nuovo ed originale progetto di riforma teso ad affrontare e risolvere l'annosa questione della rendita fondiaria11. Tuttavia, il progetto naufragò a causa di una dura campagna di stampa diretta contro Sullo che portò lo stesso partito di appartenenza del Ministro a dissociarsi da tale proposta. I due successivi ministri dei lavori pubblici realizzarono anch'essi delle proposte che, tuttavia, si rivelarono meno innovative rispetto alla proposta "Sullo". Entrambe le proposte naufragarono assieme ai governi prima di essere valutate ed approvate dal Parlamento. E mentre la politica temporeggiava alla ricerca di una soluzione ottimale, tra la fine di un governo e l'inizio di un altro, in tutto il Paese vennero rilasciate un numero elevatissimo di licenze edilizie12 che andarono ad aggravare ulteriormente il fenomeno di un'attività edilizia sempre più selvaggia ed incontrollata. Il 18 aprile 1962, venne approvata la Legge n. 167 diretta a favorire l'acquisizione di aree fabbricabili per l'edilizia economica e popolare. Tuttavia, l'indennità prevista per l'acquisizione dei terreni13venne ritenuta non conforme ai dettami della Costituzione da parte della Corte Costituzionale14.

1.5 La "Legge Ponte" del 1967
Nella seconda metà degli anni '60 divenne evidente che il "miracolo economico"15 italiano si stava per concludere e che la crisi avrebbe colpito profondamente il settore dell'edilizia che tanto in passato aveva contribuito al rilancio economico del Paese. Sono gli anni in cui gli scandali edilizi occupano un ruolo di primaria rilevanza nell'opinione pubblica e nei discorsi parlamentari. La speculazione edilizia, soprattutto nelle regioni meridionali, aveva raggiunto dimensioni non più contenibili e la già fitta rete di collusioni tra i controllati e i controllori divenne ancora più intricata ed impenetrabile. In questo clima di diffusa illegalità edilizia ed incertezza politica venne approvata la Legge 6 agosto 1967, n. 765, "Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150", meglio conosciuta con il nome di "Legge Ponte". Lo scopo di questa nuova legge fu quello di rappresentare, non solo metaforicamente, un vero e proprio ponte per consentire un passaggio non traumatico tra la legge urbanistica del 1942 e le future riforme. Tra gli aspetti più rilevanti della Legge Ponte si può individuare innanzitutto il tentativo di snellimento delle procedure di adozione dei piani urbanistici, l'estensione dell'obbligatorietà della licenza edilizia nel territorio comunale ed un significativo inasprimento dell'impianto sanzionatorio penale per le violazioni delle norme urbanistiche16. L'art. 13 della Legge Ponte modificò profondamente anche l'impianto sanzionatorio penale contenuto nell'art. 41 della legge 1150 del 194217. Dall'ipotesi di reato di cui alla lett. a) venne espunta la lottizzazione abusiva che ricevette dalla stessa legge una diversa collocazione ed una nuova formulazione. Inoltre, la sanzione della predetta fattispecie venne elevata da lire 10.000 a lire 1.000.000. Anche l'ipotesi di cui alla lett. b), delineante il reato di costruzione abusiva o di inosservanza dell'ordine di sospensione, subì un inasprimento della pena. La disciplina della lottizzazione venne compiutamente riorganizzata ad opera dell'art. 8 della Legge Ponte che riformulò il primo e secondo comma dell'art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150.

1.6 Corte Costistituzionale, sentenza del 29/5/1968, n. 55
Nel 1968 la Corte Costituzionale con la sentenza del 29 maggio, n. 55 (Presidente Sandulli e Relatore Oggioni) giunse a dichiarare l'illegittimità costituzionale dei numeri 2, 3, 4 dell'art. 7 (Contenuto del piano generale) della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e dell'art. 40 (Oneri e vincoli non indennizzabili) della stessa legge, nella parte in cui non prevedono un indennizzo per l'imposizione di limitazioni operanti immediatamente e a tempo indeterminato nei confronti dei diritti reali, quando le limitazioni stesse abbiano contenuto espropriativo. Le conclusioni raggiunte nella storica sentenza furono di estremo interesse giuridico. La Corte Costituzionale affermò, infatti, che le garanzie poste a tutela della proprietà privata vengono meno quando i singoli diritti in essa ricondotti sono compressi o soppressi senza indennizzo attraverso atti di imposizione che determinino una traslazione totale o parziale degli stessi. Il principio della necessità dell'indennizzo, aggiunse la Corte Costituzionale, non trova applicazione nell'ipotesi in cui le disposizioni siano dirette ad intere categorie di beni sottoponendo gli stessi ad un particolare regime di appartenenza; la proprietà privata, infatti, non può essere intesa come un dominio pieno, assoluto ed illimitato sui propri beni, ma è sottoposta ad un regime determinato dalla legge ordinaria. Quest'ultima può legittimamente escludere la proprietà privata di determinate categorie di beni ed imporre limitazioni che tuttavia «non possono mai eccedere, senza indennizzo, quella portata al di là della quale il sacrificio imposto venga ad incidere sul bene oltre ciò che è connaturale al diritto dominicale, quale viene riconosciuto nell'attuale momento storico, assumendo così carattere espropriativo». Infine, la Corte Costituzionale, puntualizzò che i beni immobili sottoposti alla disciplina della legge urbanistica devono essere considerati di pertinenza del proprietario nonostante la proprietà venga ad essere sottoposta a dei limiti in ragione della loro funzione sociale e tra i limiti legittimi alla proprietà dei beni immobili vi sono quelli connessi e connaturati a detta proprietà, «in quanto hanno per scopo una disciplina dell'edilizia urbana nei suoi molteplici aspetti, ivi compresi, in particolare, i vincoli di immodificabilità (per la limitata durata, purché ragionevole, dei piani particolareggiati) di quelle aree che i piani stessi destinano al trasferimento in vista delle programmate trasformazioni a diverse utilizzazioni in considerazione della particolare natura e funzione dei piani stessi».
Il vuoto causato dalla sentenza in esame determinò una serie di problemi e rallentamenti al processo di pianificazione urbanistica che lentamente si era andato formando nel territorio nazionale18. Gli anni dal 1968 al 1971 sono caratterizzati da forti tensioni sociali che per quanto riguarda la materia dell'urbanistica e dell'edilizia si manifestarono nelle difficoltà legate a quella che comunemente è ricordata come la "vertenza nazionale della casa"19. Nell'anno successivo con il D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8 avviene il trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di urbanistica e di viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale e dei relativi personali ed uffici. Le Regioni ereditano così piena competenza in materia urbanistica e le consequenziali problematiche connesse.

1.7 La Legge "Bucalossi" e la Corte Costituzionale, sentenza del 30/1/1980, n. 5
Nel 1977, anno di forte crisi del settore edilizio, entrò in vigore la Legge 28 gennaio 1977, n. 10, "Norme per la edificabilità dei suoli" (c.d. Legge Bucalossi), riformando profondamente la normativa vigente. Tra gli aspetti più innovativi vi è l'introduzione del principio dell'onerosità del rilascio del titolo abilitativo e della sostituzione della licenza edilizia con la concessione edilizia. Tale ultimo passaggio non rivestì solo una funzione puramente formale ma al contrario rappresentò, anche solo nominalmente, il simbolo di una diversa e più autoritaria concezione dello ius aedificandi non più strettamente connesso al diritto di proprietà ma da esso distinto. Per poter esercitare tale diritto il privato deve rimuovere l'ostacolo di ordine amministrativo attraverso, appunto, una richiesta di concessione20. Nella prospettiva della Legge Bucalossi si doveva così prendere atto dello scorporo dal diritto di proprietà del diritto di edificare attraverso l'impiego della concessione edilizia a titolo oneroso. L'obiettivo del legislatore naufragò tre anni dopo grazie ad un nuovo intervento della Corte Costituzionale che nel 1980, con la sentenza n. 5 del 30 gennaio (Presidente Amadei, Relatore Maccarone), giunse a dichiarare che «il diritto di edificare continua ad inerire alla proprietà e alle altre situazioni che comprendono la legittimazione a costruire anche se di esso sono stati tuttavia compressi e limitati portata e contenuto, nel senso che l'avente diritto può solo costruire entro i limiti, anche temporali, stabiliti dagli strumenti urbanistici. Sussistendo le condizioni richieste, solo il proprietario o il titolare di altro diritto reale che legittimi a costruire può edificare, non essendo consentito dal sistema che altri possa, autoritativamente, essere a lui sostituito per la realizzazione dell'opera. Ne consegue altresì che la concessione a edificare non è attributiva di diritti nuovi ma presuppone facoltà preesistenti, sicché sotto questo profilo non adempie a funzione sostanzialmente diversa da quella dell'antica licenza, avendo lo scopo di accertare la ricorrenza delle condizioni previste dall'ordinamento per l'esercizio del diritto, nei limiti in cui il sistema normativo ne riconosce e tutela la sussistenza»21.
Di fatto la "concessione" edilizia perse la sua valenza autoritaria continuando ad esplicare la valenza di una "licenza". Dal punto di vista delle sanzioni penali la Legge Bucalossi inasprì le pene senza apportare significative modifiche al sistema delle sanzioni. La fattispecie di cui alla lett. a) prevedeva l'ammenda fino a lire 2 milioni per l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dalla presente legge, dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150 e successive modificazioni ed integrazioni, in quanto applicabile, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dalla concessione. Una prima importante novità, rispetto alla normativa previgente, è presente nella nuova fattispecie di cui alla lett. b) che prevedeva «l'arresto fino a sei mesi e l'ammenda fino a lire 5 milioni nei casi di esecuzione dei lavori in totale difformità o in assenza della concessione o di prosecuzione di essi nonostante l'ordine di sospensione o di inosservanza del disposto dell'art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modificazioni». Il legislatore equiparò così l'ipotesi di assenza di concessione edilizia a quella di totale difformità.

1.8 ... il tempo del condono...
Trascorsi gli ultimi anni '7022 si giunse agli '80 nella consapevolezza che la dimensione dell'abusivismo edilizio aveva ormai raggiunto dimensioni incontrollabili ed irrecuperabili. Davanti ad un così smisurato patrimonio edilizio abusivo e semiabusivo «…con un'opzione del tutto singolare il legislatore ritenne di sanare le situazioni di illegalità urbanistico-edilizie, presenti sul territorio, rendendo legittime le situazioni illegali»23. Attorno al progetto iniziale del condono si viene affermando da un lato l'esigenza di creare i presupposti normativi per la realizzazione di un'attività vigilanza in materia edilizia e dall'altro la presa l'esigenza di una riforma del sistema sanzionatorio, amministrativo e penale. Venne varata così la legge 28 febbraio 1985, n. 47 "Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere abusive" grazie alla quale vennero regolarizzate le costruzioni e le altre opere abusive ultimate entro la data del 1° ottobre 1983"24. Per quanto riguarda l'impianto sanzionatorio penale, nell'art. 20 della legge n, 47 del 198525 sono presenti le "classiche" ipotesi di cui alla lett. a) e b) con significative modifiche e con l'aggiunta di nuove fattispecie. In entrambe le ipotesi le sanzioni sono aumentate, ma la vera novità è rappresentata dall'autonoma valenza penale assunta dalla lottizzazione abusiva e dall'equiparazione ai fini della pena anche al caso di interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza della concessione. Numerose fonti normative in materia urbanistica ed ambientale sono entrate in vigore dal 1985 al 2000 modificando profondamente il tessuto normativo dell'ordinamento giuridico adattando lo stesso alle nuove esigenze derivanti da una sostanziale modifica del sistema produttivo ed economico italiano. Tuttavia, l'esame anche superficiale di ciascuna fonte condurrebbe oltre l'oggetto della presente trattazione dedicata in modo precipuo alle sanzioni penali nel campo dell'urbanistica26. In questa prospettiva, infatti, assume estremo rilievo il D.P.R. del 6 giugno 2001, n. 380 "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia"27 con cui si è proceduto alla riorganizzazione della normativa in materia di edilizia attraverso un'ampia ricognizione della disciplina vigente ed un'attenta opera di sistemazione organica della stessa.

1.9 Il T.U. dell'edilizia D.P.R. 380/2001
Il T.U. D.P.R. 380/2001, contenendo in sé le disposizioni legislative e regolamentari vigenti in materia28, ha una chiara funzione cognitiva ma anche e soprattutto un indiscutibile valore innovativo.
Gli obiettivi perseguiti dal legislatore possono essere così sinteticamente individuati:
1. una maggiore semplificazione delle procedure, il T.U. D.P.R. n. 380/2001 innova profondamente le procedure per il rilascio dei titoli abilitativi attraverso una vasta opera di semplificazione e di snellimento burocratico ed in ossequio a tale intento istituisce, inoltre, lo sportello unico;
2. una riduzione dei titoli abilitativi29, il legislatore del T.U. riduce a due il numero dei titoli abilitativi avendo come punto di riferimento la "trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio"; se gli interventi determinano la suddetta trasformazione, il regime a cui sottoporre tali operazioni è quello del permesso di costruire altrimenti se si tratta di interventi edilizi minori, definiti tali perché non determinano una trasformazione del territorio, questi sono sottoposti al regime della denuncia di inizio attività (D.I.A.);
3. una maggiore attenzione all'attività di vigilanza e repressione degli illeciti edilizi, nel T.U. infatti l'intero Titolo IV è dedicato alla vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia, alla determinazione delle responsabilità ed alla descrizione delle sanzioni amministrative e penali.
In merito ai titoli abilitativi è necessario aggiungere che l'art. 1, comma 630, della Legge 21 dicembre 2001, n. 44331 ha previsto la possibilità per alcuni tipi di interventi edilizi soggetti alla disciplina del permesso di costruire di essere realizzati facoltativamente anche mediante la denuncia di inizio attività (c.d. superdia)32.

2. I reati edilizi (art. 44 T.U. DPR 380/2001)
In merito alle sanzioni penali, sinteticamente, si può affermare che il T.U. non innova profondamente la precedente normativa alla luce del fatto che la formulazione delle fattispecie di reato rimane sostanzialmente immutata rispetto al contenuto dell'art. 20 della legge n. 45 del 198533.
Tuttavia, la complessità delle suddette figure di reato ha dato origine ad una vasta casistica giurisprudenziale che rappresenta un imprescindibile punto di riferimento per il corretto ed attuale inquadramento delle diverse ipotesi di reato.
Dall'esame dell'art. 44, nella versione attualmente vigente, si desume chiaramente che la norma contiene al suo interno diverse e distinte fattispecie penali dotate di un autonomo valore offensivo.
Le ipotesi di reato previste possono così sinteticamente riassumersi:
1. difformità parziale, totale e variazione essenziale (art. 44, lett. a);
2. esecuzione di lavori in assenza del permesso di costruire (art. 44, lett. b);
3. esecuzione di lavori in totale difformità del permesso di costruire (art. 44, lett. b);
4. prosecuzione di lavori nonostante l'ordine di sospensione (art. 44, lett. b);
5. lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio (art. 44 lett. c, prima parte)34;
6. interventi abusivi nelle zone vincolate (art. 44 lett. c, seconda parte).
2.1 L'art. 44, lett. a): difformità parziale, totale e variazione essenziale
La prima ipotesi di reato, di natura contravvenzionale, è quella contenuta all'art. 44, lett. a) del T.U. 380/2001. Tale fattispecie sanziona, salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, con l'ammenda fino a 20.658 euro l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal titolo IV del T.U. D.P.R. 380/2001; dai regolamenti edilizi; dagli strumenti urbanistici; dal permesso di costruire. Si tratta di una figura di reato di cui è difficile tracciare i confini a causa del suo contenuto estremamente generico e di difficile ricostruzione letterale in netto contrasto con il principio di tassatività della fattispecie penale35. La suddetta ipotesi rappresenta un chiaro esempio di norma penale in bianco36 la cui formulazione si risolve nell'indicazione delle fonti la cui inosservanza determina la venuta in essere del reato non soffermandosi sull'individuazione dei soggetti attivi e della condotta37. L'astratta ampiezza della fattispecie non ha determinato però nel tempo un frequente ricorso alla norma da parte della giurisprudenza38.
Nella ricostruzione dell'elemento oggettivo il primo problema da superare è quello relativo all'ampiezza del richiamo operato alle quattro fonti elencate dalla stessa fattispecie. La Corte di Cassazione39 ha puntualizzato che il ruolo del giudice penale nella materia in esame deve consistere esclusivamente nel procedere ad un'esatta e concreta verifica tra l'opera realizzata o in corso di esecuzione e la fattispecie legale ricostruibile attraverso gli elementi extrapenali indicati dalla norma.
Al giudice penale non è affidato alcun c.d. sindacato sull'atto amministrativo, ma - nell'esercizio della potestà penale - è tenuto ad accertare la conformità tra ipotesi di fatto e fattispecie legale in vista dell'interesse sostanziale che tale fattispecie assume a tutela. L'ambito applicativo dell'art. 44 lett. a) deve essere così calibrato su uno specifico contesto normativo. Per questo motivo, le norme, prescrizioni e modalità esecutive di cui all'art. 44 lett. a) devono intendersi riferite esclusivamente a quelle regole di condotta che sono direttamente afferenti all'attività edilizia40. A questa considerazione preliminare si deve aggiungere anche una valutazione in senso negativo41 del contenuto della fattispecie in esame. In altre parole, non rientrano nell'ipotesi di cui alla lett. a): 1. le ipotesi di reato più gravi previste alla lett. b), e cioè i casi di esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso e di prosecuzione degli stessi nonostante l'ordine di sospensione; 2. le ipotesi di cui alla lett. c), come il caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio e il caso di interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso. Da quanto osservato si può tentare di definire sinteticamente le qualità positive e negative presenti nelle ipotesi astrattamente riconducibili alla fattispecie di cui all'art. 44 lett. a) T.U. D.P.R. 380/200: le ipotesi devono essere calibrate esclusivamente sulle violazioni di regole di condotta che sono direttamente afferenti all'attività edilizia e non possono coincidere con quelle descritte dalle ipotesi di cui alla lett. b) e c).
Per passare dall'astratto al concreto è necessario, in questa materia più che in altre, esaminare i casi giurisprudenziali più rilevanti e paradigmatici:
 - in tema di inosservanza dei regolamenti edilizi si applica l'art. 44 lett. a) nei casi di mancata esposizione del cartello contenente gli estremi del titolo abilitativo esclusivamente nel caso in cui il regolamento edilizio o il titolo prescrivano espressamente tale obbligo42 e d'inosservanza delle distanze tra i confini dei fabbricati previste nei regolamenti locali43;
- in tema di inosservanza delle modalità esecutive indicate nel permesso di costruire si applica l'art. 44 lett. a) nel caso di realizzazione di un'opera concretamente realizzata in difformità al permesso di costruire44;
- in tema di inosservanza dalle prescrizione previste dagli strumenti urbanistici si applica l'art. 44 lett. a) alle ipotesi di apertura e coltivazione di cava45 quando non avvenga nel rispetto della pianificazione territoriale comunale46 e di localizzazione di un fabbricato in luogo diverso da quello indicato nel progetto assentito all'autorità comunale47;
- in tema di violazione delle leggi regionali si applica l'art. 44 lett. a) nelle ipotesi di violazione di norme che costituiscono integrazione o modifica delle norme per il controllo dell'attività urbanistica ed edilizia48.

2.2 L'Art. 44 lett. b) T.U. D.P.R. 380/2001.
Le successive fattispecie sanzionatorie, anch'esse contravvenzionali, da esaminare sono quelle contenute nell'art. 44 lett. b) del T.U. D.P.R. 380/2001.
Il predetto articolo è diretto a punire con l'arresto fino a due anni e l'ammenda da 10.328 a 103.290 euro tre distinte ipotesi:
1) l'esecuzione di lavori in assenza del permesso di costruire;
2) l'esecuzione di lavori in totale difformità del permesso di costruire;
3) la prosecuzione dei lavori nonostante l'ordine di sospensione.
L'ambito di applicazione di tale norma è piuttosto ampio ed, infatti, la casistica dei casi affrontati dalla giurisprudenza è vasta.
Per ricostruire il quadro delle ipotesi riconducibili alla fattispecie relativa all'esecuzione del permesso di costruire è necessario brevemente ripercorrere la disciplina dei titoli abilitativi introdotta dal T.U. 380/2001. Una delle maggiore novità di tale normativa, infatti, è stata quella della riduzione a due del numero dei titoli abilitativi e la conseguente semplificazione delle procedure amministrative avendo come punto di riferimento la "trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio". In questa nuova prospettiva, se gli interventi determinano la suddetta trasformazione, il regime cui sottoporre tali operazioni è quello del permesso di costruire (si tratta dell'evoluzione normativa della vecchia "concessione edilizia" della legislazione previgente) altrimenti se si tratta di interventi edilizi minori, definiti tali perché non determinano una trasformazione del territorio, questi sono sottoposti al regime della denuncia di inizio attività (D.I.A.). La fattispecie in esame, in estrema sintesi, è diretta a sanzionare l'esecuzione di lavori in assenza del permesso di costruire nell'ipotesi in cui tale permesso è necessario. Il permesso di costruire diventa così nell'economia della fattispecie l'elemento essenziale per la venuta in essere dell'illecito. Il permesso di costruire può essere definito, sinteticamente, come un titolo abilitativo che deve essere necessariamente acquisito per poter svolgere gli interventi edilizi che determinano una trasformazione urbanistica del territorio. E' lo stesso legislatore ad individuare i casi in cui è necessario richiedere il permesso di costruire all'art. 10 del TU D.P.R.380/2001. Riassumendo il suddetto elenco, il permesso di costruire è necessario per: a) gli interventi di nuova costruzione49; b) gli interventi di ristrutturazione urbanistica50; c) gli interventi di ristrutturazione edilizia51 che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso. «Occorre ricordare che quando si fa riferimento al permesso di costruire si intende richiamare un atto formale completo di tutti i suoi elementi non essendo questo sostituibile per equipollenti come, per esempio, da dichiarazioni verbali rilasciate da organi comunali o da pareri interlocutori favorevoli»52.
Per quanto riguarda il momento di inizio dell'attività edificatoria la giurisprudenza ha affermato che si configura l'inizio dei lavori di costruzione ogni volta che le opere intraprese, di qualsiasi tipo esse siano e quale che sia la loro entità, manifestino oggettivamente un'effettiva volontà di realizzare un manufatto53. Anche per la fattispecie in esame diviene essenziale esaminare i casi pratici più significativi affrontati dalla giurisprudenza per delinearne i confini.
Nelle pronunce giurisprudenziali è possibile intravedere alcune linee argomentative ricorrenti che nel tempo sono divenute dominanti relative all'identificazione dei casi pratici riconducibili alla fattispecie di esecuzione dei lavori in assenza del permesso di costruire. Rientrano, ad esempio, nell'ipotesi di cui all'art. 44 lett. b) i casi di manufatti che presentano connotazioni di stabilità, sostanziale e/o funzionale, realizzati in assenza del permesso di costruire54. Di particolare interesse, inoltre, è l'annosa questione relativa al possibile utilizzo per l'intervento di ricostruzione di un edificio della concessione edilizia (oggi permesso di costruire) rilasciata per la ristrutturazione (per la demolizione o) dello stesso55. Le correnti giurisprudenziali che negli anni si sono formate possono essere sinteticamente suddivise in due posizioni56. Da un lato, si collocano le posizioni giurisprudenziali che possono essere definire "rigorose" in quanto esigono che per la ricostruzione di un edificio in precedenza distrutto per volontà o per altra causa sia necessario un'apposita concessione edilizia/permesso di costruire non essendo sufficiente l'eventuale titolo abilitativo conseguito per la ristrutturazione dello stesso edificio57. Dall'altro lato, si riscontra una posizione più aperta, che partendo da un'interpretazione estensiva delle fattispecie di ristrutturazione edilizia che giunge a ricomprendere la realizzazione di un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente non esigono un'apposita concessione edilizia, ritenendo sufficiente il provvedimento concessorio/ permesso di costruire richiesto per la semplice ristrutturazione dell'edificio58.
Per la più recente giurisprudenza, il concetto di ristrutturazione edilizia evocato dal T.U. D.P.R. 380/2001 postula necessariamente la preesistenza di una res già compiuta59. La Corte di Cassazione ha più volte chiarito, infatti, che il fabbricato oggetto della ristrutturazione deve essere sostanzialmente esistente nel suo complesso60 e quindi dotato di mura perimetrali, strutture orizzontali e copertura. Per questo motivo, quando ci si trova di fronte ad un rudere o comunque ad un crollo anche solo parziale del fabbricato non si può evocare il concetto di ristrutturazione61. In questa prospettiva, quindi, quando un edificio viene integralmente demolito62, il permesso rilasciato per la ristrutturazione viene meno e pertanto la costruzione della nuova struttura può avere legittimamente luogo solo sulla base di un ulteriore permesso63. Sono stati inoltre considerati soggetti a concessione edilizia (oggi permesso di costruire), da parte della giurisprudenza, ad esempio: la realizzazione di piscine64, campeggi con le relative attrezzature65, campi da tennis con impianti tecnologici connessi66, verande67, serre68, impianti di golf69 ect.70 .Per concludere sul punto è necessario annotare71 che la giurisprudenza equipara all'ipotesi di assenza di permesso di costruire il caso in cui l'opera è ultimata dopo che è trascorso il termine di validità72 del titolo stresso e l'ipotesi di interventi realizzati nonostante la sospensione del permesso73.
La seconda ipotesi di reato prevista alla lett. b) dell'art. 44 del T.U. D.P.R. 380/2001 è diretta a punire l'esecuzione dei lavori in totale difformità dal permesso di costruire. Il discrimine tra questa fattispecie e quella di cui la lett. a) è segnato dalla distinzione tra l'esecuzione di lavori in difformità parziale (lett. a) e in totale difformità (lett. b). Prima di affrontare in modo specifico i casi concreti affrontati dalla giurisprudenza è utile soffermarsi preliminarmente sul significato di difformità parziale e totale. La figura della difformità parziale, sanzionata all'art. 44 lett. a), si presenta nell'economia del T.U. come una categoria residuale poiché in essa confluiscono tutte le diversità dell'opera che non rientrino nella totale difformità, sanzionata all'art. 44 lett. b). Per la ricostruzione della definizione di parziale difformità il primo elemento interpretativo da utilizzare è quindi anche in questo caso di tipo negativo; ossia, si deve partire dalla definizione di totale difformità per giungere ad individuare gli esatti confini della fattispecie.
E' lo stesso legislatore a precisare nell'art. 31 T.U. D.P.R. 380/2001 che sono interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio74 integralmente diverso75 per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l'esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile76». Nella prima ipotesi di totale difformità, l'organismo edilizio realizzato si differenzia da quello oggetto del permesso stesso per uno dei seguenti aspetti: tipologia, superficie e volumetria e utilizzazione. Nella seconda ipotesi, invece, si ha totale difformità quando vi sia eccedenza volumetrica, creazione di un organismo edilizio o di parte di esso, rilevanza specifica dell'opera e sua autonoma utilizzabilità; tutti gli elementi devono sussistere contemporaneamente77. Come ha testualmente puntualizzato la Corte di Cassazione le variazioni parziali si verificano, invece, quando gli interventi « ... tendono ad apportare variazioni circoscritte in senso qualitativo e quantitativo all'opera identificata nell'atto. In sostanza, si configura una difformità solo parziale quando la costruzione non venga fondamentalmente immutata nella sua entità, nella sua struttura, nella sua funzione o destinazione»78. Per riassumere quanto analizzato, si può affermare che «generalmente la difformità parziale si verifica allorquando i lavori apportano variazioni circoscritte, in senso qualitativo e quantitativo, alle opere realizzate rispetto a quelle indicate nel progetto e nel permesso»79; mentre, la difformità totale dal permesso di costruire, normalmente, si verifica quando la diversità si riferisce all'intera opera e sia accompagnata da trasformazioni tipologiche e planovolumetriche di tale entità da costituire uno stravolgimento complessivo dell'originario progetto, non più riferibile all'immobile realizzato80. Per quanto riguarda alcuni esempi di casistica giurisprudenziale, si è ritenuto applicabile la fattispecie di cui alla lett. b) dell'art. 44 T.U. 380/2001 relativa all' "esecuzione di lavori in totale difformità del permesso di costruire" nel caso di: ampliamento di volumetria del fabbricato e di mutamento di destinazione del capannone81; ampliamento di un seminterrato da destinare a parcheggio sotterraneo, realizzato in totale difformità della rilasciata concessione82; trasformazione di un sottotetto in mansarda 83; diversa collocazione di uno stabile84.
L'ulteriore ipotesi di reato prevista dall'art. 44 lett. b) T.U. D.P.R. 380/2001 è diretta a sanzionare la prosecuzione dei lavori nonostante l'ordine di sospensione emesso dall'autorità amministrativa. L'art. 27, comma 3, T.U. D.P.R. 380/2001 dispone che qualora sia constatata, dai competenti uffici comunali d'ufficio o su denuncia dei cittadini, l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità di cui all'art. 27, comma 185, il dirigente o il responsabile dell'ufficio, ordina l'immediata sospensione dei lavori. Tale sospensione ha effetto fino all'adozione dei provvedimenti definitivi di cui ai successivi articoli del citato T.U., da adottare e notificare entro quarantacinque giorni dall'ordine di sospensione dei lavori. Come ha messo ben in evidenza la dottrina la fattispecie in esame ha riguardo a tutte e soltanto le ipotesi in cui sia stata adottata un'ordinanza di sospensione dei lavori ed essa non sia stata rispettata86. Qualunque operazione realizzata sull'opera una volta emesso l'ordine di sospensione viene considerato un intervento suscettibile di sanzione ex art. 44 lett. b); la giurisprudenza ha ritenuto sussistente tale reato, ad esempio, nell'ipotesi di intonacatura, installazione dell'impianto elettrico o nel montaggio degli impianti idraulici87. Si tratta, quindi, di un'autonoma figura di reato con la chiara e conseguente possibilità di un concorso con le altre violazioni di cui all'art. 44. L'ordine di sospensione dei lavori, infatti, può essere emesso in diverse ipotesi come ad esempio: esecuzioni di lavori parzialmente diversi dal permesso ex art. 44 lett.a); esecuzione di lavori in assenza di permesso ex art. 44 lett. b); esecuzioni di lavori continuati dopo l'annullamento del permesso ex art. 44 lett. b) 88.

2.3 Art. 44 lett. c) del T.U. D.P.R. 380/2001
La fattispecie descritta nella prima parte dell'art. 44 lett. c) del T.U. 380/2001 prevede l'arresto fino a due anni e l'ammenda da 30.986 a 103.290 euro nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio. Antecedentemente alla legge n. 47 del 1985, come già indicato nella parte storica introduttiva, nell'ordinamento giuridico mancava una chiara nozione di lottizzazione e la stessa, normalmente era ricondotta in modo esclusivo alla realizzazione di attività materiali.
Si tratta di una fattispecie autonoma e non di una circostanza aggravante dell'ipotesi prevista alla lett. b)89. La giurisprudenza ha nel tempo costruito le premesse per una piena ricostruzione della lottizzazione abusiva generata non solo da attività materiali ma anche negoziali. Tra le diverse sentenze pronunciate in materia quella che ha rappresentato un punto di svolta chiaro è netto rispetto alle incertezze del passato è la sentenza dalla Corte di Cassazione penale, Sezioni Unite, 8 febbraio 1982, n. 120090. Per la Suprema Corte «il reato di "lottizzazione abusiva" prevede sia atti giuridici (come la suddivisione del terreno e l'alienazione di lotti fabbricabili, attività precedente l'attività edificatoria, ma ad essa finalizzata, e, comunque, già lesiva del potere pubblico di programmazione del territorio), sia attività materiali (come la costruzione di edifici, o la delimitazione dei singoli lotti e delle diverse destinazioni dell'area, o la realizzazione di opere infrastrutturali, o di urbanizzazione primaria e secondaria, anche rudimentali), purché gli atti citati siano univocamente ad un nuovo insediamento urbano, e, quindi, limitino e condizionino (con ostacoli di fatto o di diritto, anche se superabili) la riserva pubblica di programmazione territoriale, rendendo le opere di urbanizzazione»91. L'art. 30, comma 1, del T.U. 380/2001, tenendo in considerazione le conclusioni raggiunte dalla giurisprudenza, delinea la figura di tale illecito disponendo che si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando: vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione (lottizzazione materiale)92 oppure quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio(lottizzazione negoziale o giuridica). A queste due ipotesi se ne aggiunge una terza definita dalla dottrina "lottizzazione mista" poiché l'abuso è determinato dalla realizzazione congiunta di un complesso di attività materiali e negoziali93. Infine, come per le altre norme in precedenza descritte anche per il reato di lottizzazione abusiva l'esame della casistica giurisprudenziale più significativa rappresenta un momento di estrema rilevanza per la stessa delimitazione della stessa fattispecie. In argomento di lottizzazione materiale la giurisprudenza ha ritenuto che la condotta possa consistere, ad esempio, nella costruzione di edifici94 o nella realizzazione di opere di urbanizzazione95 mentre ha individuato casi di lottizzazione negoziale nella condotta di trasformazione urbanistica predisposta attraverso il frazionamento e la vendita o atti equivalenti96 del terreno in lotti. Per concludere, brevemente, si accenna alla previsione del secondo comma dell'art. 44 che impone al giudice penale di disporre la confisca dei terreni, abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite pronunciando la sentenza definitiva che accerta la realizzazione di lottizzazione abusiva. Per effetto della confisca i terreni sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del comune nel cui territorio è avvenuta la lottizzazione. La sentenza definitiva, infine, costituisce il titolo per la immediata trascrizione nei registri immobiliari.
L'art. 44 lett. c), seconda parte, T.U. 38072001 sanziona con l'arresto fino a due anni e l'ammenda da 30.986 a 103.290 euro gli interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico97, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso. La ratio della norma è quella di apprestare una maggiore tutela a beni ritenuti di valore ambientale e culturale. Si deve, tuttavia, precisare che l'elenco dei vincoli, data la natura penale della sanzione, è tassativa e non meramente esemplicativa. Da questo deriva che non rientrano nelle ipotesi previste dal reato de quo i vincoli non espressamente indicati.
La giurisprudenza ha affermato che nell'ipotesi di costruzione abusiva eseguita in una zona assoggettata a vincolo storico, artistico, paesistico o ambientale, per la configurabilità del reato è sufficiente che l'attività abusiva venga operata in una delle zone anzidette, e non occorre un'effettiva lesione materiale del vincolo, né alcun accertamento della violazione del bene protetto, poiché la lesione dell'interesse tutelato è in "re ipsa"98. Oltre alla totale difformità e l'assenza del permesso99 la fattispecie in esame sanziona gli interventi edilizi realizzati in variazione essenziale.
Con tale definizione si indicata una tipologia di abuso edilizio a livello intermedio tra la difformità totale e la difformità parziale100. Anche la norma in esame costituisce una figura autonoma di reato101 che presenta sotto il profilo strutturale un elemento caratterizzante rispetto al fattispecie di cui alla lett. b) in precedenza esaminata: la violazione del vincolo102.

LEO STILO

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 1. La Legge del 31 marzo 1903, n. 254, cd. "Legge Luzzati" dettò le linee programmatiche per la creazione dei primi istituti per le case popolari. Successivamente un altro provvedimento fondamentale in materia di edilizia popolare fu il R.D. 28 aprile 1938, n. 1165 "Approvazione del testo unico delle disposizioni sull'edilizia popolare ed economica". Di notevole rilievo storico e sistematico furono anche tre successivi testi unici adottati a poco tempo di distanza l'uno dall'altro: R.D. del 3 marzo 1934, n. 383
"Approvazione del testo unico della legge comunale e provinciale"; R.D. 27-07-1934, n. 1265, "Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie"; R.D. 28 aprile 1938, n. 1165 "Approvazione del Testo unico delle disposizioni sull'edilizia popolare ed economica".
2. Alla fine degli anni '30 il legislatore italiano decise di varare due importanti leggi dirette alla tutela dei beni culturali ed ambientali: 1) Legge 1 giugno 1939, n. 1089 "Tutela delle cose d'interesse artistico o storico; il nucleo normativo posto in essere dalla predetta legge diede vita ad un corpo di regole che vennero inglobate nei provvedimenti legislativi successivi"; 2) Legge 29 giugno 1939, n. 1497 "Protezione delle bellezze naturali, in cui si prevedeva l'istituzione di un piano territoriale paesistico diretto a salvaguardare i beni in esso ricompresi "
3 Già prima della legge urbanistica del 1942 erano presenti delle norme che esigevano un'autorizzazione (in ampio senso intesa) per poter svolgere delle attività edilizie. Tralasciando le più antiche imposizioni di origine Comunale di cui si possono scorgere delle tracce nei documenti storici più antichi, l'obbligo di una licenza edilizia, modernamente intesa, è stata introdotta nell'ordinamento italiano con il R.D.L. 640 del 1935 (convertito nella Legge 2471 del 1935). La ratio legis fu l'esigenza di controllare l'impiego di materiali come cemento, ferro ed acciaio intesi dal regime fascista, impegnato nella guerra di Etiopia, come risorse di rilevante valenza strategica.
4 Art. 41, Legge 17 agosto 1942 n. 1150: «Salvo quanto è stabilito con l'art. 344 del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con la legge 27 luglio 1934, n. 1265, per le contravvenzioni alle norme dei regolamenti locali d'igiene, si applica: a) l'ammenda fino a lire 10.000 per la violazione del divieto stabilito nell'art. 28, primo comma, ovvero per l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive prevedute nell'art. 32, primo comma; b) l'arresto fino ad un mese e l'ammenda fino a lire 10.000 nei casi preveduti dall'art. 32, terzo comma, per l'inizio dei lavori senza licenza o per la prosecuzione di essi non ostante l'ordine di sospensione dato dal podestà. Per le contravvenzioni di cui alla lettera a) è ammessa l'oblazione con l'osservanza delle norme stabilite negli art. 107 e seguenti del testo unico della legge comunale e provinciale, approvato con regio decreto 3 marzo 1934, n. 383.»
5 Art. 28, comma 1, Legge 17 agosto 1942, n. 1150: «Fino a quando non sia approvato il piano regolatore particolareggiato è vietato di procedere a lottizzazione dei terreni a scopo edilizio senza la prevendita autorizzazione del comune».
6 Art. 32, comma 1, Legge 17 agosto 1942, n. 1150: «Il podestà esercita la vigilanza sulle costruzioni che si eseguono nel territorio del comune per assicurarne la rispondenza alle norme della presente legge e dei regolamenti, alle prescrizioni del piano regolatore comunale ed alle modalità esecutive fissate nella licenza di costruzione. Esso si varrà per tale vigilanza dei funzionari ed agenti comunali e d'ogni altro modo di controllo che ritenga opportuno adottare».
7 MAUCERI, Reati edilizi, urbanistici, ambientali: modifiche legislative e condoni. Trascrizione della conferenza tenuta a Sanremo il 16 giugno 2005 in occasione del quinto incontro del 4° Corso di aggiornamento per la difesa d'ufficio, organizzato dal Consiglio dell'ordine degli avvocati di Sanremo.
8 Art. 32, comma 3, Legge 17 agosto 1942, n. 1150: «Nel caso di lavori iniziati senza licenza o proseguiti dopo l'ordinanza di sospensione il podestà può, previa diffida e sentito il parere della sezione urbanistica compartimentale ordinarne le demolizioni a spese del contravventore senza pregiudizio delle sanzioni penali».
9 Con la predetta legge, allo scopo di contemperare, nei paesi danneggiati dalla guerra, le esigenze relative ai più urgenti lavori edilizi con la necessità di non compromettere il razionale futuro sviluppo degli abitati, i Comuni inseriti in appositi elenchi, approvati dal Ministro per i lavori pubblici, dovevano adottare un piano di ricostruzione. Tale piano assumeva efficacia di un piano regolatore particolareggiato e doveva indicare al suo interno: le reti stradali e ferroviarie; le aree da assegnare a sede di edifici di culto, di uffici e servizi pubblici e a spazi di uso pubblico; le zone destinate a demolizioni, ricostruzioni e costruzioni di edifici, di stabilimenti, magazzini e depositi per attività industriali, commerciali, artigianali ed agricole, nonché le zone sottoposte a vincoli speciali; le zone che, fuori del perimetro dell'abitato, sono destinate all'edificazione e quelle destinate a stabilimenti, magazzini e depositi per attività industriali, commerciali, artigianali ed agricole. Grazie ad una serie di successive proroghe numerosi Comuni poterono usufruire del regime del piano di ricostruzione per diversi decenni.
10 In questa prospettiva, di aiuto concreto per la ricostruzione, il legislatore varò la Legge del 28 febbraio 1949, n. 43 "Provvedimenti per incrementare l'occupazione operaia, agevolando la costruzione di case per lavoratori" con l'obiettivo di incrementare l'occupazione operaia mediante la costruzione di case per lavoratori. Per il compimento delle operazioni necessarie alla realizzazione dei piani di costruzione degli alloggi venne costituita, presso l'Istituto Nazionale delle Assicurazioni, una gestione autonoma, munita di propria personalità giuridica, denominata Gestione INA-Casa. Le risorse economiche necessarie per realizzare gli obiettivi della Legge n. 43 del 1949 furono attinte dai contributi dei datori di lavori pubblici e privati, dei lavoratori e da finanziamenti diretti dello Stato.
11 In sintesi, il progetto "Sullo" prevedeva che «Il PRG è attuato per mezzo di Piani Particolareggiati, le cui prescrizioni hanno valore a tempo indeterminato e nel cui ambito il Comune promuove l'esproprio di tutte le aree inedificate e delle aree già utilizzate per costruzioni, se l'uso in atto è sensibilmente difforme a quello del Piano Particolareggiato. Acquisite le aree, il Comune provvede alle opere di urbanizzazione primaria e vende, con il mezzo dell'asta pubblica, il diritto di superficie sulle aree destinate ad edilizia residenziale, che restano di proprietà del Comune». Il brano è tratto da MAJOLI, Breve storia della legislazione urbanistica in Italia, documento redatto nel 1981 quale introduzione al dibattito "Riforma Urbanistica: la proroga Costituzione" organizzato dal Centro Culturale Ricerca di Monza con la partecipazione di Pietro Bucalossi (ex Ministro dei LLPP), Alessandro Tutino (Presidente INU) e Mario Viviani e successivamente aggiornato nel 1991, 1999, 2001.
12. MAJOLI, Breve storia della legislazione urbanistica in Italia, cit.
13 Art. 12, comma 2, Legge del 18 aprile 1962, n. 167: «Il valore venale è riferito a due anni precedenti alla deliberazione comunale di adozione del piano e va determinato senza tenere conto degli incrementi di valore dipendenti, direttamente o indirettamente, dalla formazione e attuazione del piano».
14. Corte cost., sent. del 9 aprile 1965 , n. 22
15. Voce "1962" Grande Dizionario Enciclopedico, Cronologia Universale, Milano.
16. D'ANGELO, Vigilanza, sanzioni e sanatorie nell'edilizia, Maggioli, 2006, 36.
17. Art. 13 Legge 06 agosto1967, n. 765: «L'art. 41 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, è sostituito dal seguente: "Salvo quanto stabilito dalle leggi sanitarie, per le contravvenzioni alle norme dei regolamenti locali di igiene, si applica: a) l'ammenda fino a lire 1 milione per l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste nell'art. 32, primo comma; b) l'arresto fino a sei mesi e l'ammenda fino a lire 2 milioni nei casi di inizio dei lavori senza licenza o di prosecuzione di essi nonostante l'ordine di sospensione o di inosservanza del disposto dell'art. 28. Qualora non sia possibile procedere alla restituzione in pristino ovvero alla demolizione delle opere eseguite senza la licenza di costruzione o in contrasto con questa, si applica in via amministrativa una sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere o loro parti abusivamente eseguite, valutato dall'Ufficio tecnico erariale. La disposizione di cui al precedente comma trova applicazione anche nel caso di annullamento della licenza. I proventi delle sanzioni pecuniarie previste dal presente articolo sono riscossi dal Comune e destinati al finanziamento delle opere di urbanizzazione, ovvero dallo Stato rispettivamente nelle ipotesi di cui al secondo e terzo comma"».
18. Per porre rimedio alla situazione di stallo venne approvata la Legge 13 novembre 1968, n. 1187 "Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17/8/1942, n. 1150", la cosiddetta "Legge tappo".
19. L'acceso scontro politico ed ideologico sul problema dell'occupazione sfocia nel grande sciopero nazionale del 19 novembre 1969. Successivamente, il 22 ottobre 1971 venne varata la legge n. 865 "Programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica; norme sull'espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle leggi 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata". Estremamente interessanti sono poi le norme tese a modificare la Legge urbanistica e quelle relative all'espropriazione per pubblica utilità. Il 1971 è un anno particolarmente fecondo di provvedimenti legislativi in materia urbanistica; in particolare, tre leggi assumono rilievo: la Legge 11 giugno 1971, n. 426 "Disciplina del commercio" con cui si cercò di realizzare una più razionale evoluzione del sistema distributivo attraverso la predisposizione, da parte dei Comuni, di un piano di sviluppo e di adeguamento della rete di vendita che nel rispetto delle previsioni urbanistiche, riuscisse ad assicurare la migliore funzionalità e produttività del servizio da rendere al consumatore e il maggior possibile equilibrio tra installazioni commerciali a posto fisso e la presumibile capacità di domanda della popolazione stabilmente residente e fluttuante; la Legge del 6 dicembre 1971, n. 1044 istitutiva di un piano quinquennale per l'istituzione di asili-nido comunali con il concorso dello Stato; la Legge 3 dicembre 1971, n. 1102 "Nuove norme per lo sviluppo della montagna con l'istituzione delle comunità montane e dei relativi compiti di pianificazione urbanistica".
20. CAPALBO, Il sistema sanzionatorio nel nuovo Testo Unico dell'edilizia, Matelica (MC), 2005, 31; ID., Trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà, Matelica (MC), 2004.
21. Corte cost., sent. del 30 gennaio 1980, n. 5.
22. Di particolare interesse è l'anno 1978 poiché ha rappresentato per la vita politica ed istituzionale italiana un periodo difficile ed estremamente complesso. Si ricorda che risalgono al 1978: il rapimento e l'omicidio di Aldo Moro, le dimissioni del Presidente della Repubblica Giovanni Leone ed infine l'elezione del papa Karol Wojtyla, arcivescovo di Cracovia, che assunse il nome di Giovanni Paolo II. Nel corso di questi eventi in Parlamento vennero approvate, in materia di edilizia ed urbanistica, tre importanti Leggi: Legge 3 gennaio1978, n. 1 "Accelerazione delle procedure per la esecuzione di opere pubbliche e di impianti e costruzioni industriali"; Legge 27 luglio 1978, n. 392 sulla "Disciplina delle locazioni di immobili urbani"; Legge 05 agosto 1978, n. 457 "Norme per l'edilizia residenziale"
23. D'ANGELO, Vigilanza, sanzioni e sanatorie nell'edilizia, cit., 40.
24. Rimanendo in tema di condoni edilizi, successivamente alla Legge n. 47 del 1985 il legislatore intervenne nuovamente nel 1994 (Legge 23 dicembre 1994, n. 724) e nel 2003 (Legge 24 novembre 2003, n. 326) spostando in avanti nel tempo il termine entro il quale era possibile sanare gli abusi: dapprima dal 1 ottobre 1983 al 31 dicembre 1993 e successivamente da quest'ultimo al 31 marzo 2003.
25. Art. 20 "Sanzioni Penali", Legge 28 febbraio 1985, n. 47: «Salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, si applica: a) l'ammenda fino a lire 20 milioni per l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dalla presente legge, dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modificazioni e integrazioni, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti strumenti urbanistici e dalla concessione; b) l'arresto fino a due anni e l'ammenda da lire 10 milioni a lire 100 milioni nei casi di esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza della concessione o di prosecuzione degli stessi nonostante l'ordine di sospensione; c) l'arresto fino a due anni e l'ammenda da lire 30 milioni a lire 100 milioni nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio, come previsto dal primo comma dell'art. 18. La stessa pena si applica anche nel caso di interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza della concessione. Le disposizioni di cui al comma precedente sostituiscono quelle di cui all'art. 17 della legge 28 gennaio 1977, n. 10».
26. Dal 1985 al 2000 sono stati numerosi gli interventi normativi in materia urbanistica. Di seguito si citeranno i provvedimenti ritenuti più rilevanti con la premessa, fisiologica in una materia così complessa e frammentata, della non esaustività dell'elenco: Legge 8 agosto 1985, n. 431 "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, recante disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale (c.d. Decreto Galasso)"; Legge 8 luglio 1985, n. 349 "Istituzione del Ministero dell'ambiente e norme in materia di danno ambientale. D.P.R. 24-05-1988, n. 203 (abrogato) Attuazione delle direttive CEE numeri 80/779, 82/884, 84/360 e 85/203 concernenti norme in materia di qualità dell'aria, relativamente a specifici agenti inquinanti, e di inquinamento prodotto dagli impianti industriali"; D.P.R. 24 maggio 1988, n. 236 "Attuazione della direttiva CEE n. 80/778 concernente la qualità delle acque destinate al consumo umano"; D.P.C.M. 10 agosto 1988, n. 377 "Regolamentazione delle pronunce di compatibilità ambientale di cui all'art. 6 della legge 8 luglio 1986, n. 349, recante istituzione del Ministero dell'ambiente e norme in materia di danno ambientale"; D.P.C.M. 27 dicembre 1988 "Norme tecniche per la redazione degli studi di impatto ambientale e la formulazione del giudizio di compatibilità"; Legge 24 marzo 1989, n. 122 "Disposizioni in materia di parcheggi, programma triennale per le aree urbane maggiormente popolate, nonché modificazioni di alcune norme del testo unico sulla disciplina della circolazione stradale. (c.d. Legge Tognoli)"; Legge 18 maggio 1989, n. 183 "Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo"; Legge 8 giugno 1990, n. 142 "Ordinamento delle autonomie locali"; Legge 7 agosto 1990, n. 241 "Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi"; Legge 9 gennaio 1991, n. 10 "Norme per l'attuazione del Piano energetico nazionale in materia di uso razionale dell'energia, di risparmio energetico e di sviluppo delle fonti rinnovabili di energia"; D.P.C.M. 01 marzo 1991 "Limiti massimi di esposizione al rumore negli ambienti abitativi e nell'ambiente esterno"; Legge 6 dicembre 1991, n. 394 "Legge quadro sulle aree protett"e; Legge 17 febbraio 1992, n. 179 "Norme per l'edilizia residenziale pubblica"; D.P.C.M. 23 aprile 1992 "Limiti massimi di esposizione ai campi elettrico e magnetico generati alla frequenza industriale nominale (50 Hz) negli ambienti abitativi e nell'ambiente esterno"; D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 "Nuovo codice della strada"; Legge 8 agosto 1992, n. 359 "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, recante misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica"; Legge 4 dicembre 1993, n. 493 "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, recante disposizioni per l'accelerazione degli investimenti a sostegno dell'occupazione e per la semplificazione dei procedimenti in materia edilizia"; D.M. 5 settembre 1994 "Elenco delle industrie insalubri di cui all'art. 216 del testo unico delle leggi sanitarie"; D.M. 5 settembre 1994 "Attuazione degli articoli 2 e 5 del decreto-legge 8 luglio 1994, n. 438, recante disposizioni in materia di riutilizzo dei residui derivanti da cicli di produzione o di consumo in un processo produttivo o in un processo di combustione, nonché in materia di smaltimento dei rifiuti"; Legge 26 ottobre 1995, n. 447 "Legge quadro sull'inquinamento acustico"; D.P.R. 24 luglio 1996, n. 503 "Regolamento recante norme per l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici, spazi e servizi pubblici"; D.Lgs. 11 febbraio 1998, n. 32 "Razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti"; D.Lgs. 31marzo 1998, n. 80 "Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle con